试论公共管理伦理与责任

试论公共管理伦理与责任

吴镇平 03250068

【内容摘要】本文将从利益入手，进而探讨公共权力、公共管理与公共管理伦理的相关内容。并判断公共管理伦理问题关注的是正义，并以正义为原则指导公共管理者应该做什么和应该怎么做。公共管理伦理与公共责任在当代的公共管理活动中具有不可忽视的地位。在社会转型中的中国，分析公共管理伦理及其责任的关系，具有重要的意义。

【关键词】公共管理伦理 责任 公共权力

伦理问题关注的是正义，并以正义为原则指导我们应该做什么和应该怎么做。公共管理伦理与公共责任在当代的公共管理中具有不可忽视的地位。在社会转型中的中国，分析公共管理伦理及其责任的关系，具有重要的意义。

一，公共管理伦理

由于现代公共权力的产生是以公众的利益为目标的，而公众的利益不是完全靠着公共权力的运作才能够实现，更经常的，只是需要公共权力创造出良好的公共秩序，由个体通过自身的行动来获取自身利益。例如创造一个良好的校园环境，让学生在学校内更好地收获知识。因此，公共权力虽然以实现公众利益为目标，但它更多的是在履行维持公共秩序的职能。当然，这种提法并不否认由公共权力直接给公众提供现成的利益成果，只是这种情况并不常见，即使公共权力直接提供利益成果，在这个过程中，公共权力仍然必须履行其维持公共秩序的职责。例如在遭受洪灾的地区，由政府直接向灾民分发救灾物资时，必然也需要秩序的维持。因此，笔者认为公共权力最终指向的是利益，而直接指向的是秩序。

那么，什么样的秩序才是最有利于人们实现自己的利益呢？由于人天然的一种自利性，在利益冲突和利益熏心的情况下，伤人利己的事情是随时可能发生的，因而破坏了秩序；而公共权力的拥有者更可能由于自恃权力的优越性，做出对他人更大的伤害而对自己最有利的行为，其秩序危害性更大。因此，笔者认为，一种可以化干戈为玉帛，可以将人的自利倾向控制在不伤及他人利益的范围之内的秩序是最有利于人们实现自己的利益，简而言之，是一种正义的秩序。正如罗尔斯所说的：“正义否认某个人失去自由会由于别人享有更大的利益而变得理所当然起来。”

从公共管理的角度来说，公共管理伦理的主题就是维持正义。其作用表现在两个方面：一是公共管理者在维持正义秩序时，将受到公共管理伦理的鼓励而积极努力，以期实现公众的利益；二是公共管理者将以公共管理伦理为准则，其所掌握的权力的作为将被限制在公共管理伦理所能容忍的范围之内。二者可以归纳为公共管理伦理的动力与规范力。

从具体的公共管理者的角度来看，公共管理者所应具备的伦理素质可以分为主观伦理与客观伦理。主观伦理是社会任何成员都应具备的伦理素质，是协调人与人之间的关系的一种动力与规范力。客观伦理则是基于主观伦理上，并受到社会成员之特殊性的影响，也即由于社会成员所处的环境、时间等因素的差异，其所应遵循的伦理道德也是有所差异的。就公共管理者而言，其不仅仅要具备主观伦理素质，还应该具备有作为一位公共管理者所应具备的伦理素质，诸如在组织中的服从、执行工作中的人文关怀等等。特别是公共管理者更强调正义感，因为公共管理的主题就是维持正义。

二，公共管理责任

公共管理责任与公共管理伦理是紧密联系、内在统一的。那么，是先有了公共管理责任，之后才有了公共管理伦理，或者是先有后者再有前者？有些人认为，公共管理责任是公共管理伦理的具体化。这种观点也即意味着，先有了公共管理伦理，通过对公共管理伦理的具体实践化才有了公共管理责任。然而，在笔者看来，由于公共管理伦理对于公共权力具有动力和规范力两种作用，如果没有公共权力的产生，则不会出现相对应的公共管理伦理，而天生就负担着责任的公共权力将进一步推衍成公共管理部门及其人员的公共管理责任，在这层意义上来看，公共管理责任是先于公共管理伦理出现的。但在实践过程中，由于伦理原则的要求，对于公共管理者应该做什么和应该怎么做都有重大影响，因此，公共管理伦理也能产生公共管理责任。

根据公共管理伦理与公共管理责任的关系，可以将公共管理责任分为主观责任与客观责任。主观责任也即公共管理者做为一个社会中的人所应承担的社会责任。这些社会责任是其价值观、态度和信念的表现，而这些价值观、态度和信念是这个社会上任何人都具有的，但和而不同。客观责任则是公共管理者履行公共管理任务时所承担的责任。客观责任是由公共管理者所处的社会地位、组织、环境等因素所决定的。

三，转型期公共管理伦理的状况

所谓的转型期，指的是社会形态的改变，包括经济、政治、文化等各个层面的转变。一般来说，社会的转型期内，由于社会环境的剧烈变化，原有的一些社会规范会因此失效，在新的社会规范形成之前，人们的思想和行为将很容易出现失范现象。随着市场经济的不断深入发展，物质利益越来越受到人们的追捧；开放程度的不断提升，外来文化特别是西方文化对传统文化的冲击极大；国内相关制度建设没有及时跟上，导致了一些不良风气的恶性生长。

由于公共管理者掌握着权力，其失范的倾向更大，表现则更为明显，且危害巨大。人们普遍反映出对于权力交易、渎职失责、权钱交易等行为深恶痛疾, 对相当一部分公共管理者素质不够高的现状表示严重不满。如果说对于权力交易、渎职失责等行为，可以通过法律手段予以规范，那么对于一些法律无法覆盖的领域，则往往很难予以必要的纠正。据报道，金华义乌市人大代表金惠良酒后驾车肇事袭警，甚至边打边说“小心点”。该事件经报道后引起极大轰动，民众普遍认为必须罢免金惠良的人大代表资格，但正因为法律没有相应的规定，即使民众的呼声很大，也不能够罢免金惠良的人大代表资格。

有学者曾对成都市公务员的行政伦理道德做过调查研究，研究结果表明，成都市部分公务的行政伦理道德存在不少问题，主要有：公仆意识和为人民服务意识淡薄，“官本位” 意识浓；缺乏正确的权力观，不明白权力是人民赋予的，是履行自己岗位的一种工具；宗法意识浓，法律意识、公正意识淡薄；行政职业伦理规范差，缺乏行政责任感；金钱观念太重，享乐主义至上。应该说，这些问题并不是只存在于成都，而是较具有普遍性的。

换句话说，现今的一些公共管理者并不能很好地维持有利于公众利益的秩序，甚至违背了正义原则，而公共管理伦理无论是在动力方面的作用还是在规范力方面的作用，在面对这些非正义的公共管理作为时，都显得如此微渺。如果这种状况持续恶化，那么公共管理将得不到人们的信任。因此，加强公共管理伦理教育，重塑公共管理者的良好形象，成为当今政府的一项重要任务。

四，重塑公共管理伦理

韦伯提出“责任伦理”的概念，对于解决公共管理伦理危机有十分重要的启发意义。

“责任伦理”是与“信念伦理”相对的两个概念。简而言之，前者强调对责任的担当，后者强调对理想的追求。转型期的中国，尽管出现许多失范现象，但其本质是利益和价值观由原来的一元化向多元化转变所导致的一种过渡现象。这种转变正如韦伯所说的，世界正在不断地“理性化”和“除魅”，并因此形成了“多神化”和“诸神的冲突”。在这种“多神化”的世界中，强调一个人对其行为负责，是最有效地规范人们思想行为的手段。因此，责任伦理是一种与现代人所面临的特定价值处境相适应的价值立场，它为现代人如何阐释生命的意义、如何做出自己的价值抉择提供了方向。

将韦伯的“责任伦理”运用到公共管理中，也即要通过强化公共管理者的责任意识，以此来重塑公共管理伦理。在实践中，则应做到以下五点：

一，加强公共管理伦理教育中的主观教育。过去我们往往过分重视公共管理者的客观伦理，在进行思想政治教育时，总是一味地强调大公精神，要求官员树立全心全意为人民服务的公仆意识。殊不知，主观伦理才是根本，如果一个公共管理者无法成为一个好人，那么他无论如何也不能成为一个优秀的公共管理者。以金华义乌市人大代表金惠良为例，有人为他辩解，说“人大代表也是人，要允许他犯错”，人固然会犯错，但是要看犯的是什么错，金惠良犯下不是普通的差错，其酒后肇事袭警并且口头威胁，无一不反应出金惠良之庸俗低下的主观伦理修养，这样的人是无法得到人们的认可的，不可能履行好客观职责，其身为人大代表更是对这种光荣资格的侮辱。必须让公共管理者明白其应承担客观责任，更重要的是要让他们义不容辞地担当其主观责任。

二，改善公共管理伦理教育方式。一直以来，我们的思想政治教育方式太过死板，缺乏活跃气氛，使得人们一听说要进行思想政治教育就死气沉沉。有些上级领导甚至借思想政治教育之机，要求下级去做某些事情，以体现其先进性，进而予以提拔或奖励。而且，相当严重的是，对官员的伦理道德教育往往伦为形式，这样的教育活动呈泛滥趋势，急于求成，却没有多少实质的意义，在民众中间产生极为恶劣的影响。因此，改变呆板的教育方式，采用更为灵活多样的手段，不以所谓的思想汇报等字面资料来定成果，公共管理伦理的教化是一个长期的过程，绝非几次教育活动就能达到最终目的。公共管理责任不是一纸字迹，而是由内心的责任外溢为行动。

三，建立公众参与的伦理监督机制。既然公共权力是人民赋予的，并且公共权力的目的就是为人们谋利益，那么它就必然要受到人的监督。由于法律无法规范所有的公共管理行为，并且由于我国法制不够完善，能过公众对公共管理者进行监督，在舆论上造成对不正义之公共管理者的压力，是必然的选择。应敞开新闻监督的大门，敞开政府机关的大门，让更多的民意直接传达给政府，增加政府与民众的直接交流。往往有人认为伦理监督是无法形成一种机制的，其实新闻自由、政府与民众的直接交流，这些公众参与的形式本身就是一种非常有效的伦理监督机制。在公众的监督下，公共管理者必然会有履行好其职责的压力，也会更自觉地担当其责任。

四，加强公共管理组织文化建设。世界知名的大公司大企业都非常重视其组织文化建设，合适的组织文化将给其企业带来源源不断的竞争力。做为公共管理部门，也应当重视部门的文化建设。以厦门市银监局为例，该局文化建设常抓不懈，塑造良好团队精神，开展一系列群众广泛参与、富有特色的活动，2005年8月份，该局以无记名调查的方式向全体员工分发调查问卷，调查结果为98.3％的员工为能在银监局工作感到自豪，体现敬业爱岗、团结向上的精神面貌。可见，培育良好的组织文化将有助于公共管理部门更好地履行其职责。

五，加强法制建设。将一些必要的伦理规范纳入到社会的法律规范体系之中。越是文明发达、法制完善健全的国家，其法律就越接近于伦理规范。在美国很有名的黑格斯诉帕尔默案中，一个16岁的男孩毒死了他的祖父，他能否继承被害人的遗产？按一般的法律规则他是合法继承人，应当继承遗产。但这与一般的社会伦理不符，最终法院依据“一个人不能从他的不当行为中得利”这一伦理原则剥夺了男孩的继承权。在公共管理活动中，同样不能让公共管理者通过其不负责任的行为获利，并且由于法律的刚性特征，将强化公共管理者的责任意识，促进公共管理责任的落实。

参考文献：

［1］罗尔斯著，谢延光译：《正义论》［M］，上海译文出版社，1991年。

［2］陈振明：《公共管理学》［M］，中国人民大学出版社，2003年第2版。

［3］贺来：《现代人的价值处境与“责任伦理”的自觉》［J］，《江海学刊》2004年第4期。

［4］何周富，徐国强，邓启清：《成都市公务员行政伦理道德调查研究》［J］，《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》2002年12月第12期。